• Lara Martins

Política Externa e Democracia



A política externa é a política de Estado que busca aproveitar as oportunidades externas em favor das necessidades internas. Com efeito prático, é uma política pública, embora com certas especificidades que as diferenciam das outras. O fato de ser implementada fora das fronteiras estatais é uma das especificidades da política externa, o que pode acabar gerando um distanciamento entre objetivos e resultados.

A formulação da política externa é sempre em relação a outros Estados ou atores externos – como instituições internacionais, corporações ou atores transnacionais. Ela é fruto de uma conjugação de ideias e interesses domésticos em prol de uma estruturação e/ou reestruturação balizadas por recursos de poder (PINHEIRO, 2004).

Essa conjugação de ideias e interesses é concebida a partir de uma dinâmica de interação que nega a existência de conflito. Lima (2000) considera que esse argumento é cético (percepção realista), pois parte do principio de um ator unitário guiado pela racionalidade. O realismo analítico citado por Lima surge da junção entre realismo e o modelo de ator unitário, listando três premissas sobre os Estados: racionalidade instrumental, autonomia em relação às sociedades nacionais e a sua capacidade de agir de forma coerente. A autora argumenta que há uma “simplificação de um ator complexo”, que é o Estado. Além disso, essa análise adota como base o modelo germânico de formação do Estado, marcado por um absolutismo burocrático militar, que substituiu o constitucionalismo do século XVII, como consequência da Guerra dos Trinta Anos.

No entanto, ao analisarmos a política externa a partir do Modelo de Alisson, podemos resgatar uma base que engloba os processos sociopolíticos e as dinâmicas resultantes da formulação da decisão, que tenham referências ou consequências para entidades estrangeiras. Isso se dá com a consideração de múltiplas variáveis, em diferentes níveis de análise, e de informações minuciosas sobre os determinantesdos atores e das instituições (HUDSON, 2012). Falar de política externa de forma justa e completa é ir além de generalizações preconcebidas sobre as leis superficiais de comportamento estatal, uma vez que a análise completa do comportamento do Estado requer a consideração das contribuições de indivíduos e grupos de interesses.

Graham Alisson inicia seu estudo a partir da crise dos mísseis de Cuba (1962), ao tentar mapear as possibilidades que levaram os EUA a negociar com Cuba. A partir disso, o autor cria três modelos possíveis de análise de política externa. O primeiro, chamado de “modelo do Estado Unitário”, diz respeito a um ator racional e percebe o Estado como um bloco capaz de formular planos e seguir políticas consistentes sem espaço para divergências e, por sua vez, conflitos. Esse modelo parte do pressuposto da escolha racional, isto é, os comportamentos são baseados em um cálculo de vantagens e valores consistentes, pressupondo que o Estado está em constante busca pelos interesses nacionais.

O segundo, nomeado como “modelo organizacional”, trabalha com organizações semi-independentes dentro do Estado que são coordenadas entre si, ou seja, agências do governo que agem de acordo com procedimentos preestabelecidos. Esse modelo parte de uma lógica de adaptação de acordo com o fato, ou seja, de como o país formula respostas acerca de novos temas que, anteriormente, não constavam em sua agenda. A unidade de análise, nesse caso, é a ação governamental a partir de outputs das organizações. A lógica racional está presente dentro de cada instituição governamental, mas essa racionalidade fica no marco de cada organização. Assim, o interessante desse segundo modelo é que ele considera que as ações do governo são afetadas por organizações semi autônomas com orientações próprias, as quais resultam diretrizes distintas na política externa, dependendo do equilíbrio momentâneo dessas organizações. Dentre os objetivos desses espaços organizacionais, estão: maximizar a sua autonomia; tentar regular o seu comportamento junto a outros atores e tentar evitar situações que os levam ao erro. Os padrões preestabelecidos que eles adotam podem ser alterados a partir de uma mudança sistêmica (novos fenômenos e novos cenários), mas também a partir de falhas no processo decisório da própria organização.

Por último, Alisson apresenta o “modelo de política burocrática”. Tal modelo é proveniente do segundo mas, ao contrário daquele que pressupõe que os líderes do governo controlam as decisões entre as diferentes agências governamentais, este supõe que as decisões de política externa são resultados de uma intensa concorrência entre elas. Nessa perspectiva, cada ator tem diferentes percepções e prioridades, ambiciona o poder, a promoção pessoal e/ou a manutenção do status quo. Assim, esses atores não tomam decisões governamentais a partir de uma escolha racional centrada nos objetivos de política externa; pelo contrário, agem coerentemente segundo seus próprios interesses ou de acordo com suas burocracias. Esse terceiro modelo possui grande afinidade com o behaviorismo, e a ação governamental é analisada a partir de diversas barganhas no interior do aparato burocrático estatal. Desse modo, é possível afirmar que a grande tendência, talvez, seja que, cada vez mais, esses grupos, que estão fora da esfera do Estado, tenham mais poder decisório para formular política externa. Nesse viés, a problemática desse modelo é a compartimentalização que opera, ao desvincular, no plano teórico, os cursos alternativos das ações das determinações estruturais.

De fato, Alisson baseou seus modelos a partir da premissa de um ambiente poliárquico. No entanto, Lima, em seu trabalho “Instituições democráticas e política exterior”, entende que “as deficiências institucionais da democracia” inviabilizam a estabilidade da política externa, por conta da dificuldade de manter e garantir compromissos. Lima vai à Morgenthau e sua “política do desconto”, que entende que o objetivo do governante é atender os anseios de curto-prazo da população, a fim de obter um retorno político rápido com fins de se manter no poder. Esse “retorno político” transforma uma política, que deveria ser de Estado, em uma política de governo. A crítica em relação a esse argumento é que a necessidade de conciliar os interesses da população com os objetivos individuais de sobrevivência político-eleitoral são inerentes à qualquer política pública nas poliarquias, independente de ser doméstica ou externa.

Outra face dos argumentos relativos às deficiências institucionais é a de que a difusão de poder interno gera uma incapacidade de manter compromissos internacionais. Quanto menos concentrado é o poder dentro do Estado, maiores são as chances de veto contra as políticas apresentadas, diminuindo as chances de ratificação de acordos internacionais. Lima, em contrapartida, afirma que, mesmo nas democracias que dão margem ao oportunismo e ao enfraquecimento do poder decisório, é possível encontrar elementos que combatem esses dois traços. Nessas instituições, há a presença de uma burocracia profissional especializada que pode garantir a continuidade da política externa. No caso do Brasil, essa burocracia é o Itamaraty.

A formação do chamado “interesse nacional”, geralmente, é associada à conjugação de anseios da população e seus grupos de interesses, algo que Lima chama de “próximo ao bem coletivo”. Por outro lado, esse interesse nacional é fortemente ligado à mudança ou à manutenção de fatores internos e externos, além da conjuntura social, econômica e política (MILNER, 1997). Cabe ressaltar a influência dos processos de globalização dentro da esfera doméstica e da externa, dificultando a “fronteirificação” entre esses dois espaços (LIMA, 2000). Por fim, a reflexão proposta urge a partir das consequências distributivas dessas ações, ou seja, em tese, essas políticas não devem beneficiar um grupo em detrimento ao outro. No entanto, as consequências dessas políticas não geram um impacto simétrico entre os múltiplos segmentos sociais.

Bibliografia

ALLISON, Graham T. Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. Boston, Little, Brown and Company. (1971)

HUDSON, Valerie. The history of foreign policy analysis. In: Smith, A. Hadfield e T. Dunee. Foreign Policy. Theories, actors cases. Oxford, Oxford University Press, 2012.

MILNER, Helen. “Maintaing International Commitments in Trade Policy” in R.K e B.A (eds.), Do Institutions Matter? Washington, D.C, The Brookings Institution. (1993)

MORGENTHAU, Hans. Politics among Nations. New York, Alfred A. Knopf. (1948).

PINHEIRO, Leticia. Política externa brasileira. Rio de Janeiro, Jorge Zahar Editor, 2004.