Por Guilherme Caruso
A crise do coronavírus tornou-se um problema transnacional, que necessita de cooperação global para mitigar seus impactos. A cooperação nasce de uma situação de discórdia, em que nem todos os interesses das partes podem ser alcançados. Assim, os atores coordenam suas políticas com o objetivo de obter um bem comum, representado neste caso pelo apaziguamento ou fim da pandemia. Contudo, não houve ações mundialmente coordenadas para lidar com a doença, visto que existem obstáculos para se enfrentar a pandemia cooperativamente. Este texto pretende analisar motivos pelos quais a cooperação foi e é dificultada.
Em um sistema anárquico, os Estados buscam satisfazer os próprios interesses, e os mais poderosos[1] tendem a sair na frente. Por não haver unidade supranacional, os Estados agem por conta própria para garantir a proteção da sua população, incentivando a deserção unilateral em vez de cooperação mútua[2]. Ao pensarem que se trata de um jogo único, o imediatismo toma conta, fazendo com que governos negociem diretamente com empresas farmacêuticas a compra individual de vacinas. Essa situação explicita a desigualdade econômica dos países no acesso aos imunizantes. Ao passo que países ricos puderam comprar e administrar as vacinas mais rapidamente, como Israel, que vacinou pelo menos 62% de sua população, as doses aplicadas nos países africanos correspondem a somente 1,62% do total de vacinas aplicadas no mundo[3]. A pandemia deveria, entretanto, ser caracterizada por um jogo interativo, repetido diversas vezes, já que não é possível resolver o problema completamente se ainda houver altos casos de infecção mundo afora. Quando o longo prazo é desprezado, a situação alastra-se, porquanto são postos interesses individuais e imediatos em detrimento de ganhos futuros coletivos advindos de uma possível cooperação.
A ausência de normas internacionais codificadas e institucionalizadas dificulta uma cooperação efetiva contra o coronavírus, visto que, sem um padrão comum, os Estados encontram dificuldades de entendimento uns com os outros. Normas são regras de conduta que fazem os atores convergirem a um comportamento[4]. O uso de máscaras e o fechamento de estabelecimentos não essenciais constituem recomendações que visam restringir o contágio pela doença. No entanto, não houve uma codificação internacional propondo tais medidas, bem como não há possibilidade de obrigar os países a cumprirem normas, uma vez que não existe governo global. As normas são capazes de afluir expectativas dos países[5], porém, se elas não são formalizadas, a cooperação torna-se um desafio, pois nada garante que os Estados irão cumprir futuros acordos sem um mecanismo institucionalizado, por exemplo, em um acordo multilateral para investimentos em criação de novas vacinas. A relação que os Estados têm uns com os outros depende de mais que apenas discurso, necessita de mecanismos que forneçam maior grau de enforcement para o cumprimento de normas, promovendo concordância entre as partes — sem isso, a desconfiança dificulta a cooperação.
Apesar de as instituições internacionais darem ensejo a soluções cooperativas, a comunidade internacional não as fortaleceu durante a pandemia de COVID-19. Os Estados vivem em um ambiente de desconfiança, pois as informações que detêm a respeito de capacidades e intenções dos outros é assimétrica — pode ser omitida ou falsa — além de não haver entidade que os obrigue a cumprir promessas. O papel das instituições é diminuir os custos de transação[6], ou seja, custos de comunicação e informação entre Estados em um ambiente de incertezas, bem como de enforcement a regras e normas. As instituições auxiliam a implementar regras para a coordenação da política internacional[7], facilitando a comunicação entre os países. A Organização Mundial da Saúde (OMS) foi deslegitimada durante a pandemia. Embora tenha falhado em alguns aspectos, como a demora para decretar que a doença era pandêmica[8], ela deveria ter sido fortalecida, visto que uma instituição cria incentivos para os países honrarem seus compromissos. Dada a capacidade de fornecer transparência e reciprocidade nas ações dos países, a OMS poderia ser fórum de regulação global, como ocorreu na pandemia de H1N1 em 2009 ao promover intercâmbio de tecnologia e informação entre os países, para conter o vírus e produzir vacinas[9]. No caso do coronavírus, porém, não houve grande engajamento dos países na instituição, principalmente das grandes potências, necessário para se obter ganhos conjuntos. A comunidade internacional deparou-se com o contrário, isto é, com o ex-presidente dos Estados Unidos, Donald Trump, acenando possível desligamento do país na instituição, seguido por outros chefes de governo[10].
A falta de um país para liderar negociações multilaterais e o grande número de países afetados pela pandemia são obstáculos para uma cooperação efetiva. Uma grande potência poderia ter comandado negociações para uma ação conjunta contra o coronavírus, facilitando a cooperação caso reunisse esforços de vários países para pesquisa e desenvolvimento de imunizantes, por exemplo. Contudo, as grandes potências não se dispuseram a serem líderes dessa ação global conjunta e preferiram resguardar sua população a abrir um diálogo multilateral. Ou, ainda, fizeram das vacinas um jogo geopolítico para ganhar mais poder de influência no mundo, como a China fornecendo insumos a países em desenvolvimento, a projetar uma imagem de provedora de bens públicos globais[11]. Além disso, haver muitos países necessitando do mesmo insumo torna-se um empecilho, já que, quanto mais jogadores, mais difícil o engajamento de todos no mesmo propósito[12]. A possibilidade de alguns países pegarem carona e a falta de mecanismos para os punir faz com que o custo de ser líder seja alto e arriscado. Assim, não houve um Estado disposto a arcar com os custos.
A comunidade internacional não enfrentou a pandemia de COVID-19 de maneira cooperativa. O incentivo à deserção, a ausência de normas codificadas, a deslegitimação das instituições internacionais e a falta de um país para liderar o grande número de partes constituem obstáculos a uma cooperação efetiva. Os ganhos vindos de uma cooperação em saúde pública deveriam ter sido priorizados para conseguir vencer o vírus, no entanto, ações unilaterais e imediatas impediram um combate global à pandemia. O problema é que o vírus sofre mutações e não dificilmente ultrapassa fronteiras: sem uma cooperação multilateral para mitigar seus efeitos em todos os continentes, da maneira mais uniforme possível, a erradicação da pandemia é dificultada, dada sua natureza interdependente.
Bibliografia
[1] A palavra “poderosos” representa, aqui, países com altas capacidades econômicas ou que tenham grandes investimentos em pesquisa e desenvolvimento (P&D).
[2] OYE, Kenneth. "The Mitigation of Anarchy: the Conditions for Cooperation in World Politics". In: ART, Robert e JERVIS, Robert. International Politics: Enduring Concepts and Contemporary Issues. 8 ed. 2007.
[3] Dados extraídos de: COVID-19 vaccine doses administered by continent. Our World in Data. Disponível em: <https://ourworldindata.org/grapher/cumulative-covid-vaccinations-continent?country=Africa~Asia~Europe~North+America~Oceania~South+America>. Acesso em: 29 de abr. de 2021.
[4] KRASNER, Stephen D. Structural causes and regime consequences: regimes as intervening variables. International Organization, vol. 36, nº2, International Regimes, p. 185-205, 1982.
[5] TANNENWALD, Nina. The Nuclear Taboo: The United States and the Normative Basis of Nuclear Non-Use. International Organization, vol. 53, nº3, p. 433-468, 1999.
[6] NORTH, Douglass C. Institutions. The Journal of Economic Perspectives, vol. 5, nº1, p. 97-112, 1991.
[7] KEOHANE, Robert. "International Institutions: Can Interdependence Work?". In: ART, Robert e JERVIS, Robert. International Politics: Enduring Concepts and Contemporary Issues. 8 ed. 2007.
[8] HUANG, Yanzhong. Why the World Lost to the Pandemic. Foreign Affairs, 28 de jan. de 2021. Disponível em: <https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-01-28/why-world-lost-pandemic>. Acesso em: 30 de abr. de 2021.
[9] HUANG, Yanzhong. Why the World Lost to the Pandemic. Foreign Affairs, 28 de jan. de 2021. Disponível em: <https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-01-28/why-world-lost-pandemic>. Acesso em: 30 de abr. de 2021.
[10] BITENCOURT, Rafael. Bolsonaro avalia saída do Brasil da OMS, seguindo exemplo dos EUA. Valor Econômico, 5 de jun. de 2020. Disponível em: <https://valor.globo.com/politica/noticia/2020/06/05/bolsonaro-avalia-saida-do-brasil-da-oms-seguindo-exemplo-dos-eua.ghtml>. Acesso em: 29 de abr. de 2021.
[11] SHERLOCK, Allison et al. Efficacy concerns to limit impact of China’s vaccine diplomacy. Eurasia Group, 27 de abr. de 2021.
[12] OYE, Kenneth. "The Mitigation of Anarchy: the Conditions for Cooperation in World Politics". In: ART, Robert e JERVIS, Robert. International Politics: Enduring Concepts and Contemporary Issues.8 ed. 2007.