Brasil e Argentina: do Mercosul pra vida?

Por Bruna Ballestero e Guilherme Caruso


A criação e o desenvolvimento do Mercosul promoveram não somente benefícios econômicos para a América do Sul, mas o estreitamento das relações entre os países, especialmente Brasil e Argentina. A partir desse fortalecimento, aumentou-se a disposição dos governos em cooperar em torno de objetivos comuns, elaborando políticas de Estado que independem da sucessão de presidentes. Criado em 1991, o Mercosul é a organização internacional de maior relevância política e econômica na América do Sul. Para intérpretes neoliberais da ordem regional, sua relevância não se dá somente pelo fomento comercial, mas por seu caráter político. Se nos anos 1970 e 1980 Brasil e Argentina tratavam-se com desconfiança, hoje são ligados por redes de interdependência que transcendem os governos do momento (Spektor, 2002).

O Mercosul representa o resultado e a continuidade da integração regional sul-americana frente às oportunidades e aos desafios de um mundo globalizado. Embora haja espaço para discordâncias internas, com a coordenação de políticas o bloco se apresenta ao resto do mundo enquanto unidade para estabelecer relações multilaterais e para negociar acordos, com a União Europeia por exemplo. A diminuição das tensões e desconfianças entre os países e os esforços para a cooperação proporcionados pelas organizações internacionais criam laços de interdependência que os unem, levando a compromissos políticos efetivos com respeito a regras institucionalizadas. No caso do Mercosul, se houver divergências entre as partes, é estabelecido um mecanismo de solução de controvérsias, operado por negociação e arbitragem, já que inexiste uma instância judicial supranacional (Barral, 2002). As possíveis punições tornam-se enforcements que levam os países a se comprometerem com as regras acordadas, criando compromissos políticos.

Considerando o caráter anárquico do sistema internacional, dada a ausência de uma entidade supranacional regulatória, as instituições internacionais criam incentivos para a cooperação entre Estados de maneira semelhante ao que as leis e normas promovem na ordem política doméstica. As funções das instituições são diminuir os custos de transação entre os países, criar mecanismos de enforcement das regras acordadas, além de compartilhar informações entre os países-membros. Keohane (1984) sugere que, apesar de o sistema ser anárquico, a condição de interdependência é persistente e altera as regras domésticas do jogo, bem como as regras para as relações interestatais, criando path dependence. Isso significa que, ao criarem regimes de cooperação, as instituições reduzem o custo de renegociar as regras a cada interação, o que aumenta a probabilidade de que os Estados continuem a cooperar no futuro. Essa percepção diz respeito a uma política de Estado e não de governo, ou seja, a noção de interdependência transcende a distribuição de poder vigente no sistema internacional e os valores de líderes locais momentâneos. Nesse sentido, o Mercosul é uma organização que tem relevância regional expressa além de aspectos comerciais e econômicos, possuindo uma dimensão política de integração.

Antes, a busca por desenvolvimento individual e superioridade para serem força regional hegemônica era um impasse para a cooperação entre Brasil e Argentina, que se viam como rivais e disputavam o crescimento de suas capacidades materiais — econômicas e militares. No entanto, ao superarem essa percepção, foi possível caminhar a formas de integração mutuamente benéficas e que faziam mais sentido às aspirações de política externa e doméstica de ambos os países. A partir do fim da década de 1980, o avanço da cooperação bilateral permitiu unir esforços para a criação de um “mercado comum'' e normas de controle de armas e tecnologia nuclear. Para que essa cooperação fosse efetiva, eram necessárias instituições que criassem compromissos entre os países. Assim, a institucionalização de regras se deu com tratados e acordos sancionados no direito interno e em conformidade com o direito internacional, que criaram organizações próprias sul-americanas, como o Mercosul e a Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (ABACC). Essa última demonstra a aproximação entre Brasil e Argentina ao dar transparência aos seus programas nucleares, com inspetores supervisionando os programas alheios, assim criando um ambiente de melhor confiança, e contribuindo para incrementar a segurança regional.

As redes de interdependência criadas se manifestam de forma autônoma dos governos do momento em função das regras para o âmbito doméstico. Isso significa que a eficiência dos regimes criados pelo Mercosul e pela ABACC estabeleceu alterações permanentes para as escolhas e para o jogo interno dos países-membros, as quais geram path dependence para as instituições domésticas e regionais. Assim, seja com um líder petista no governo brasileiro, ou com um presidente de extrema-direita em Buenos Aires, as diretrizes e escolhas realizadas na criação das organizações, em meio a uma condição transitória, persistem de forma prolongada mesmo após essa condição temporária se encerrar — como é o caso dos governos vigentes à época, que se diferem muito dos atuais.

Portanto, as instituições explicam mais do que apenas a criação de regras e normas: elas proporcionam condições para a paz, permitem que os atores aufiram benefícios da cooperação e geram interdependência. Tendo em vista que renegociar as regras institucionais a cada interação ou a cada troca de governo é custoso para os Estados, a Argentina e o Brasil têm a cooperação e a confiança contínuas facilitadas pelos regimes que os ligam por redes de interdependência.