• Tainah Pereira

A retórica inespecífica do BRICS: os benefícios do soft bandwagoning

Uma demanda permanente dos países em desenvolvimento é a revisão dos mecanismos das instituições multilaterais criadas em Bretton Woods – notadamente o Banco Mundial (BM) e o Fundo Monetário Internacional (FMI). Em suas avaliações, tais organismos, que estão sob forte influência dos Estados Unidos (EUA), não têm favorecido os objetivos de desenvolvimento da chamada periferia global, nem reconhecido a importância das economias emergentes no cenário internacional, desfavorecendo-as em seus órgãos decisórios.

Desse modo, o presente artigo pretende analisar a trajetória traçada até o momento pelas ditas economias periféricas na construção de uma narrativa questionadora dos fundamentos da ordem financeira internacional, à luz da teoria realista das Relações Internacionais. Em nossa avaliação, o grupo de países que tem atuado mais ativamente nesta frente são Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul – o BRICS.

Por seu esforço de coordenação política e seu êxito na criação de instituições financeiras complementares às de Bretton Woods, o BRICS com alguma frequência é referenciado como uma espécie de arauto do mundo em desenvolvimento. Contudo, não se pode desconsiderar as assimetrias existentes entre os próprios membros do bloco. Esta é uma questão fundamental porque nos ajuda a entender por que sua movimentação está mais próxima de uma revisão da ordem financeira e monetária internacional do que propriamente de uma revolução.

Deste modo, aplicaremos o conceito de bandwagon desenvolvido por SCHWELLER (1994), que melhor nos parece indicar para quais caminhos apontam a retórica revisionista do BRICS em relação à estrutura dominada pelos EUA e também o que ele chama de “wave of the future bandwagon”, que explicaria as razões dos demais países em desenvolvimento para aderirem aos projetos do BRICS.


BRICS DÁ VOZ AO MUNDO EM DESENVOLVIMENTO

Desde a crise asiática de 1997, cresce a percepção de que os países desenvolvidos já não são capazes de sustentar crises financeiras globais sozinhos. Com o crescimento da participação do chamado mundo em desenvolvimento, aumentam também as demandas dos países que constituem o segundo grupo quanto às agendas e às tomadas de decisão em instituições tradicionalmente controladas pelos países mais ricos, como o FMI e Banco Mundial.

O argumento é de que a centralidade de poder nas instituições multilaterais globais, sobretudo no FMI, tem minado a capacidade financeira de países como Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul (BRICS). Ainda que detentores de economias pujantes e agentes fundamentais para o desenvolvimento global, como demonstrou o pós-crise de 2008, tanto o Fundo Monetário Internacional quanto o Banco Mundial resistem à ascensão desses países ao status de definidores de regras da ordem financeira global vigente.

O BRICS enquanto unidade de análise não é um consenso entre os estudiosos do tema. Sobretudo porque o começo de seu processo de institucionalização deu-se de fato apenas muito recentemente, no ano de 2009. E mesmo depois de formalmente iniciadas suas reuniões, foi surpreendente a desatenção da comunidade internacional quanto a elas, porque é notória a decisão dos BRICS de assumir a nomenclatura, buscando cooperar em uma ampla variedade de temas. Isso significou uma das mudanças mais importantes na governança global em quase vinte anos – e também uma das mais impensáveis, se considerarmos que os países têm muito pouco em comum à primeira vista.

Justamente por conta dessas diferenças é que muitos autores argumentam que o BRICS não é um grupo coerente, já que seus posicionamentos na ordem política global apresentam diferenças consideráveis. Ainda, os projetos globais de cada um dos quatro membros originais (ainda sem a África do Sul) é algo frequentemente anunciado, mas vagamente definido.

A percepção sobre o grupo só muda quando, à época da anexação da Crimeia por parte da Rússia, o grupo BRICS se posiciona como um bloco, impedindo o isolamento russo nos principais órgãos decisórios internacionais. Isso dá ao BRICS uma conotação geopolítica que poucos imaginavam que um dia existiria.

Desde que iniciou seu processo de institucionalização, o BRICS vem consolidando sua autonomia e tem influenciado de maneira significativa os fluxos globais de capital. Tal processo de atualização já conduziu a transformações visíveis da ordem financeira e monetária global: o grupo criou o Novo Banco de Desenvolvimento (NBD), o Arranjo Contingente de Reservas (ACR) e, junto a outras economias emergentes, conseguiu que o Fundo Monetário Internacional (FMI) aprovasse importantes reformas recentemente. Considerando-se, então, seu grau de institucionalização, o BRICS constituiria a principal voz dos países em desenvolvimento na arena internacional.

Após sua IV Cúpula, em 2012, Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul pontuaram na Declaração e Plano de Ação de Nova Delhi as razões pelas quais têm buscado alternativas ao Sistema Bretton Woods, bem como medidas que consideram imperativas para a construção de uma ordem financeira mais equitativa. O quinto parágrafo explica o esforço político do grupo:

“A acumulação de dívidas soberanas e preocupações quanto ao ajuste fiscal de médio e longo prazos em economias avançadas estão criando um ambiente de incertezas quanto ao crescimento global. Ademais, a excessiva liquidez decorrente de agressivas políticas adotadas por bancos centrais para estabilizar suas economias têm se espraiado para as economias emergentes, provocando excessiva volatilidade nos fluxos de capital e nos preços de commodities. A prioridade imediata é restaurar a confiança dos mercados e retomar o crescimento econômico. Trabalharemos com a comunidade internacional para assegurar a coordenação ampla de políticas com vistas a manter estabilidade macroeconômica visando à recuperação saudável da economia.”

Mais adiante, pressionam o FMI pela implementação das mudanças:


“Preocupa-nos, contudo, o ritmo lento das reformas das cotas e da governança do FMI. Torna-se urgente a necessidade de implementar, antes da Reunião Anual do FMI/Banco Mundial de 2012, a Reforma de Governança e de Cota acordada em 2010, assim como uma revisão abrangente da fórmula de cota de forma a melhor refletir os pesos econômicos e ampliar a voz e a representação dos mercados emergentes e países em desenvolvimento até janeiro de 2013, seguida de finalização da próxima revisão geral de cotas até janeiro de 2014. Esse processo dinâmico de reforma é necessário para assegurar a legitimidade e eficácia do Fundo.”

O BRICS valoriza muito a governança multilateral em vigor – caso esta cumpra suas pretensas funções básicas e se adapte corretamente aos fundamentos econômicos em mutação. Daí a razão da insistência em reformas. A partir dessa ótica, a trajetória do BRICS em direção às transformações das estruturas financeira e monetária representa uma enorme oportunidade de incrementar a legitimidade da governança global neste setor. Desse modo seria possível evitar o confronto entre os países desenvolvidos e em desenvolvimento e, ao mesmo tempo, regulamentar as forças de mercado, em um grande esforço de coordenação política global.

Para o futuro, a evolução da influência do BRICS deverá minimizar apenas em parte a relevância das instituições financeiras internacionais e dos órgãos de coordenação multilateral, a exemplo do G20. A autoridade global do Banco Mundial entrará provavelmente em declínio com a proliferação de novos canais de financiamento, ao passo que o FMI terá de redefinir seu lugar na rede global de mecanismos de segurança financeira.

O caráter inovador da perspectiva dos BRICS reside justamente no fato de que estes países podem cuidar de si e ao mesmo tempo formular novo modelo de inserção internacional e de cooperação. Mais do que isso: essa condição essencialmente arrojada pode levar à reconfiguração do conjunto das relações internacionais contemporâneas.

O “subsistema” ou “sistema paralelo” ora criado pelo grupo, antes de significar uma ruptura definitiva com o sistema vigente, funcionará como um catalisador. Além de estimular as economias centrais, e sobretudo os Estados Unidos, a seguir as regras definidas em Bretton Woods, NBD e ACR como pilares desse subsistema podem levar a um reconhecimento generalizado da relevância do Estado-nação, permitindo, possivelmente, a criação de novas moedas de poder capazes de fazer frente ao dólar e reduzir o território econômico dos EUA. O entendimento é de que, se a potência hegemônica, no caso, os EUA, não é mais fonte de estabilidade, é justa a discussão sobre seu declínio.



SOFT BANDWAGONING COMO ESTRATÉGIA

A retórica de contrapeso, levada a cabo pelos países emergentes, tem suas raízes nos conceitos de balanceamento de poder propostos por autores da teoria realista das Relações Internacionais. Contudo, diferente da ideia clássica de power balancing como desenvolveu Gilpin, trabalharemos aqui com os conceitos de soft balancing e soft bandwagoning, desenvolvidos por Schweller e Pu para explicar como é possível que países adotem uma retórica revisionista em relação à potência hegemônica, sem, no entanto, ter de destruí-la em uma guerra sistêmica para enfim implementar uma nova estrutura.

Nesses termos, podemos distinguir o soft balancing do tradicional comportamento balanceador observando que o primeiro não visa um confronto direto por meio da formação de alianças ou incremento das capacidades militares com objetivo de atacar o poder predominante. Em vez disso, o soft balancing compreende uma série de atividades elaboradas para frustrar a habilidade do país dominante de agir impunemente. A principal ferramenta consistiria em se utilizar de instituições multilaterais para negar legitimidade internacional às ações da potência hegemônica.

Como bem pontuaram Schweller e Pu (2011), não é sensato pensar em uma guerra hegemônica nos dias atuais. Um conflito internacional de grandes proporções, envolvendo potências nucleares, levaria à extinção da Humanidade. Diante dessa ameaça, o mais racional seria adotar estratégias dentro do sistema que sejam capazes de reduzir as assimetrias, sem obrigatoriamente solapar o hegemon. Além disso, o conceito de soft balancing seria limitado para explicar a realidade atual, uma vez que muitos países que pleiteiam maior voz dentro do FMI e do Banco Mundial continuam a fortalecer seus laços de cooperação em segurança com os EUA.

Ainda segundo os mesmos autores, o problema de se pensar em uma narrativa contra-hegemônica em um sistema unipolar é que aqueles que a constroem terão, necessariamente, de formular um novo ordenamento. Isso implicaria, inclusive, assumir um lugar de prestígio e responsabilidade que não parece ser pretendido por nenhum dos reformistas.

A resposta para esse dilema, então, parece estar na tão criticada oratória inespecífica de atores globais como o BRICS, por exemplo. Para reduzir os custos de um enfrentamento direto contra os EUA, muitos países da periferia global têm optado por agir conforme as regras estabelecidas pelos atores centrais, numa abordagem que Schweller e Pu nomeiam soft banwagoning. Em outras palavras, as ações de países como o BRICS dentro e fora de órgãos internacionais parece estar em um ponto médio entre a franca oposição e a concordância inconteste.

Mesmo dentro do bloco há um entendimento de que este se tornou um importante meio de projeção internacional para cada um dos membros, de modo que o país com maior influência dentro do grupo poderá projetar-se na governança financeira internacional por meio do NBD e do ACR.

O propósito do bandwagoning é a auto-extensão. Isto é, alcançar algo de valor que se cobice. Portanto, não é necessária a existência de uma ameaça externa àquilo que já se possui, como no caso do balanceamento. Enquanto este último está atrelado à uma visão do status-quo, o soft bandwagoning procura explicar os movimentos daqueles que, segundo a teoria realista, não estão dispostos a correr altos riscos para manter o que têm mas, em vez disso, pagarão um preço menor, arriscando-se menos, para melhorar sua posição no sistema.

Schweller distingue ainda diferentes tipos de bandwagon, tendo em conta a posição ocupada pelo país dentro do sistema e os objetivos que busca. Em nossa análise, é possível pensar em um tipo de bandwagon, ou como o próprio autor define, uma raison d’être de bandwagon para o BRICS frente ao Sistema Bretton Woods, outra para Brasil, Rússia, Índia e África do Sul em relação a China, dentro do bloco, e ainda uma terceira para os demais países em desenvolvimento relativamente ao BRICS.

Quanto ao BRICS e seu enfrentamento das assimetrias presentes no FMI e no Banco Mundial, pode-se tomar o conceito de pilling-on bandwagoning, marcado pela decisão dos países em seguir aquele que, ao que tudo em indica, sairá vitorioso em um enfrentamento.Como já discutimos anteriormente, não é de interesse do BRICS iniciar uma guerra sistêmica ou mesmo subverter por completo a ordem vigente, implementando suas próprias regras.Talvez por isso, em suas declarações de cúpula, o BRICS sempre reforce que as instituições que vem criando são complementares às existentes, não substitutivas. Por exemplo, há uma cláusula do Acordo Contingente de Reservas que condiciona a liberação de mais de 70% da quota destinada a cada país a uma avaliação prévia do FMI.

Mais uma vez, é importante frisar que as ações do BRICS nem sempre são coesas e é imprescindível que aqueles que estudam o bloco saibam identificar as diferentes posições que ocupam Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul no mundo e no BRICS. Por conta de seu crescimento muito superior aos demais, a China é usualmente apontada como uma liderança do quinteto. Randall Schweller descreveria o comportamento chinês como típico do jackal bandwagoning, aquele no qual um poderoso Estado revisionista ou uma coalizão atrairia poderes revisionistas oportunistas com o objetivo de lucrar. Assim, os Estados se uniriam para alcançar e compartilhar bens maiores. Como sugerem diversos especialistas, a China se tornará a maior potência do mundo, mas como suas pretensões são ainda difusas, cabe aos demais emergentes trabalhar junto aos chineses para a criação de uma agenda global mais favorável à ascensão “do resto”.

Por fim, há um terceiro tipo de bandwagon que o autor denomina como wave of the future bandwagoning. Como a própria nomenclatura sugere, este seria um movimento dos mais fracos em direção aos mais fortes que, segundo creem os primeiros, serão responsáveis por uma “nova ordem” ou nova etapa da política internacional em direção a uma maior estabilidade. Sua convergência, no entanto, não está restrita à idealização, mas tem objetivos concretos de contrapartidas positivas, de sua sobrevivência e prosperidade. O coro que frequentemente outros países em desenvolvimento fazem ao BRICS em fóruns multilaterais seria um bom exemplo disso.




RESULTADOS VISÍVEIS

Em outubro de 2010, o FMI tornou pública uma declaração que expunha as propostas de reformas de seu sistema de quotas e governança. Em resumo, o documento aponta para a necessidade de garantir maior legitimidade e efetividade às suas atividades e para tanto, lista uma série de medidas, como demonstra o quadro abaixo:


Fonte: International Monetary Fund


Devido à estrutura de governança do Fundo, no entanto, as reformas só entraram em vigor em 2015. Isso porque mudanças dessa natureza requerem aprovação do Congresso dos EUA, condição que reforça ainda mais o poder daquele país sobre a instituição. É possível dizer, então, que mesmo diante do aumento de poder dos países em desenvolvimento e da redução dos desenvolvidos, em última instância, o poder decisório ainda está muito distante das mãos do primeiro grupo.

Além deste arrocho sobre o FMI, outro acontecimento notável foi a criação do Novo Banco de Desenvolvimento e do Acordo Contingente de Reservas. Ambas as instituições entraram em operação em 2015. Com um aporte de 100 bilhões de dólares cada, a promessa é de que estes relativizem a relevância do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional no futuro. E, principalmente, que sejam capazes de reduzir o impacto das condicionalidades do Sistema Bretton Woods sobre a hegemonia dos países, permitindo-lhes a criação de uma agenda para o desenvolvimento mais autônoma.



CONSIDERAÇÕES FINAIS

Sem a perspectiva de um novo “momento Bretton Woods” no horizonte, surge para nós a questão sobre como superar a ambiguidade, a incerteza e a fricção entre as estruturas econômico-financeiras em vigor atualmente. Aqui buscamos compreender como tem-se dado este processo de descentralização e reconfiguração do Sistema em torno dos antigos centros de poder e como os movimentos em curso de países como os BRICS, por exemplo, estão muito mais próximos de uma revisão do que de uma revolução.

Aos emergentes não interessam o ônus do confronto direto com os países desenvolvidos nem a responsabilidade de criar uma ordem inteiramente nova. Assim, é mais factível pensar em estratégias de equilíbrio de forças e/ou redução de assimetrias nos principais órgãos decisórios do sistema financeiro internacional.

Dessa forma, vimos que a retórica inespecífica do BRICS não só não impede o avanço de suas próprias instituições, como contribui para a implementação de uma retórica revisionista que não implica uma ação balanceadora, a qual denominamos soft bandwagoning.

Considerando ainda as assimetrias intra-BRICS, é possível identificar um movimento de bandwagon dentro do bloco, no qual a China se destaca como o Estado mais forte. Superadas ou parcialmente resolvidas as diferenças entre o BRICS, parte-se à proposição de um subsistema complementar ao vigente capaz de abarcar não só as demandas do quinteto, mas também as dos demais países em desenvolvimento. Assim, o BRICS seria, nas palavras de Schweller, “a nova onda”, sobre a qual aqueles mais perspicazes aprenderão a surfar.




1 ACHARYA apud MARTINS, Fernanda de C. Brandão. New Institutions on the Block: The BRICS Financial Institutions and the Roles of Brazil and China. Journal of China and International Relations. VOL. 6, No. 1 (2018).

2 MARTINS, Fernanda de C. Brandão. New Institutions on the Block: The BRICS Financial Institutions and the Roles of Brazil and China. Journal of China and International Relations. VOL. 6, No. 1 (2018).

3 SCHWELLER, Randall. Bandwagoning for Profit: Bringing the Revisionist State Back In. International Security, Vol. 19, No. 1 (Summer, 1994), pp. 72-107

4 BRICS. Declaração de Ufá. Disponível em: http://brics.itamaraty.gov.br/pt-br/20-documentos/252-vii-cupula-do-brics-declaracao-de-ufa acesso em 16/04.

5 STUENKEL, Oliver. BRICS e o futuro da ordem global. 1ª edição. Rio de Janeiro/São Paulo. Editora Paz e Terra, 2017.

6 Alessi “Does the BRICS Group Matter?” apud STUENKEL, Oliver

7 STUENKEL, Oliver. BRICS e o futuro da ordem global. 1ª edição. Rio de Janeiro/São Paulo. Editora Paz e Terra, 2017.

8Ibid.

9 MARTINS, Fernanda de C. Brandão. New Institutions on the Block: The BRICS Financial Institutions and the Roles of Brazil and China. Journal of China and International Relations. VOL. 6, No. 1 (2018).

10 BRICS. Declaração e Plano de Ação de Nova Déli. Disponível em: <http://brics.itamaraty.gov.br/pt-br/20-documentos/76-quarta-declaracao-conjunta > acesso em 16/04

11 Ibid.

12 Bosco & Stuenkel, 2015 apud MARTINS, Fernanda de C. Brandão. New Institutions on the Block: The BRICS Financial Institutions and the Roles of Brazil and China. Journal of China and International Relations. VOL. 6, No. 1 (2018).

13 GILPIN, Robert. War and Change in International Politics. Cambridge: CambridgeUniversity Press, 1981. Ch. 1- 5

14 Ibid.

15 MARTINS, Fernanda de C. Brandão. New Institutions on the Block: The BRICS Financial Institutions and the Roles of Brazil and China. Journal of China and International Relations. VOL. 6, No. 1 (2018).

16 SCHWELLER, Randall. Bandwagoning for Profit: Bringing the Revisionist State Back In. International Security, Vol. 19, No. 1 (Summer, 1994), pp. 72-107

17 Ibid.