A existência de armas nucleares e sua posse por parte de alguns Estados impõem desafios à segurança internacional. Enquanto armas de destruição em massa, já utilizadas contra civis no passado, têm capacidade de influenciar a ordem mundial, posto que seus detentores adquirem um poder significativo, seu eventual uso resulta em uma catástrofe humanitária. Nesse contexto, mecanismos de governança existem para tentar controlar a posse e coibir o uso das armas, em busca da paz e estabilidade globais.
No entanto, um problema central da ordem nuclear é dado pela noção de justiça. Se, por um lado, alguns países nuclearmente armados têm respaldo e legitimidade a partir do Direito Internacional, por outro, aos países não nuclearmente armados não é permitida a obtenção do mesmo armamento, o que os torna, ao menos em parte, vulneráveis e inseguros. O Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP) é um retrato da governança global hierárquica, em que a ordem e os interesses de alguns Estados são priorizados em detrimento da justiça. Este texto explora questões normativas das armas nucleares e as implicações da desigualdade para a efetividade e a estabilidade do regime de não proliferação nuclear, argumentando que a ordem nuclear global é injusta.
O Tratado de Não Proliferação Nuclear é um dispositivo internacional cujos objetivos são: prevenir a disseminação de armas nucleares e tecnologia de armas, promover a cooperação no uso pacífico da energia e alcançar o desarmamento nuclear geral. É um tratado multilateral assinado em 1968, que entrou em vigor em 1970, simultaneamente ao período da Guerra Fria. Mais países ratificaram o TNP do que qualquer outro acordo de limitação de armas e desarmamento, com 189 signatários. Entretanto, existem países que possuem armas nucleares e estão fora do regime de não proliferação: Índia, Paquistão, Israel e Coreia do Norte
Desde seu primeiro artigo, o TNP distingue duas categorias de Estados: os nuclearmente armados e os não nuclearmente armados. Os termos desiguais se seguem ao longo do tratado, com diferentes obrigações e direitos para cada categoria. Ao passo que os Estados detentores das armas podem permanecer com elas (apesar do artigo 6º, que será discutido posteriormente), os não detentores não podem vir a adquiri-las ou desenvolvê-las. Isso suscita uma questão conceitual e prática sobre segurança internacional: pode-se considerar que o mundo inteiro é beneficiado pelo tratado e, assim, todos os países estão mais seguros, ou o tratado traz segurança ampliada aos detentores das armas enquanto traz insegurança aos demais países? Essa questão será tratada na primeira seção deste ensaio.
Se a ambição do regime é ser universal — e ele quase consegue —, por que a aplicação de seus preceitos é particularista? Isso gera um problema na estabilidade de longo prazo do regime, pois, caso os Estados notem essa desigualdade como fator determinante para entrada ou permanência no tratado, e desejem se retirar, eles poderão fazê-lo sem que exista alguma proibição supranacional. Isso acarreta uma diminuição das partes do tratado e um eventual aumento no número de Estados nuclearmente armados. Além dos impactos no regime, essa reflexão também pode desafiar a noção de um sistema internacional anárquico baseado em Estados-nação igualmente soberanos, com impactos conceituais na disciplina de Relações Internacionais. Essas questões serão tratadas na segunda e terceira seções.
(In)segurança internacional
O TNP reconhece cinco potências como Estados nuclearmente armados, as mesmas que possuem assento fixo no Conselho de Segurança da ONU. Já os demais signatários não têm direito de posse dessas armas. O benefício da posse está relacionado a deterrence — condição em que um país usa a ameaça de represália para impedir um ataque adversário, já que as consequências seriam inaceitáveis pela capacidade destrutiva nuclear. Isso se soma ao medo e a incerteza por parte dos Estados e da sociedade civil do uso ou não das armas: os países detentores conseguem se manter em uma posição de superioridade pela ameaça de usarem as armas nucleares contra potenciais inimigos, gerando medo e, assim, submissão. Assim, os Estados nuclearmente armados adquirem segurança na medida em que muito dificilmente serão atacados por outros países.
Esse princípio pode ser estendido por meio de alianças estratégicas e militares, como a OTAN. Países europeus signatários do tratado ficam assegurados pelas potências nucleares Estados Unidos, França e Inglaterra em uma “guarda-chuva nuclear”, ou seja, estão protegidos porque têm garantia de defesa nuclear em uma noção de segurança coletiva: qualquer ataque feito a um país membro é considerado um ataque a todo o grupo. Portanto, no mundo multipolar em que as grandes potências reforçam sua defesa modernizando seu arsenal, a segurança desses países é dada pela dissuasão nuclear.
Ao não permitir a posse de armas nucleares, o TNP tira dos países não nucleares e não protegidos a capacidade de defesa por deterrence. O Sul global, em grande parte sem alianças de defesa mútua, torna-se inseguro no sistema e vulnerável aos interesses do Norte. Dessa forma, em que medida as armas nucleares e a deterrence trazem segurança aos países e fornecem estabilidade à ordem mundial se torna uma questão de debate. É possível pensar que o sistema fica mais seguro com um tratado que proíba a proliferação, mas também é possível considerá-lo como um mecanismo de status quo, mantendo a exclusividade da legitimidade aos cinco detentores oficiais das armas, aumentando a segurança desses países em detrimento dos demais. A assimetria de forças é responsável ainda por conferir mais poder material e relacional aos Estados nuclearmente armados, fomentando uma hierarquia em relações interestatais e órgãos internacionais, manifestada nos postos do Conselho de Segurança da ONU, por exemplo. Essa desigualdade de acesso à segurança traz consequências ao regime de não proliferação: em busca por segurança, um Estado pode sair do tratado e enriquecer urânio como forma de desenvolver armas nucleares próprias, como fez a Coreia do Norte em 2003.
Universalismo particularista e o sistema internacional
O regime de não proliferação nuclear tem a aderência de 189 países, um sucesso para a governança global ao se considerar o número de Estados membros. Entretanto, a adoção de medidas particularistas que beneficiam um número limitado de países prejudica a estabilidade do regime. Ainda que o Direito Internacional tenha um papel importante para regular as relações entre os Estados, a falta de mecanismos concretos de enforcement não garante que as regras acordadas sejam efetivamente cumpridas. Assim como a Coreia do Norte desertou do tratado, outros países podem fazer o mesmo, a depender de suas prioridades nacionais, que mudam com o tempo.
A história do Direito Internacional nos mostra que problemas de justiça e igualdade são observados em diferentes épocas que remetem ao universalismo particularista. No século XIX, ao fomentar uma hierarquia global a partir da divisão de Estados civilizados e bárbaros, com diferentes direitos e deveres, o Direito Internacional embasou processos de dominação de Estados e Impérios europeus no Sul global. Portanto, a aplicação de mecanismos desiguais de governança pode levar a consequências estruturais de difícil solução, pois, ao menos em parte, o Sul global ainda não se recuperou dos anos de dominação imperial, o que se manifesta nos índices de pobreza ainda vigentes, por exemplo.
Jawaharlal Nehru, primeiro-ministro da Índia, em seu discurso na Conferência de Bandung, 1955, defendeu que as armas nucleares podiam trazer a ideia de segurança, mas que era uma segurança falsa, dado seu poder altamente destrutivo. Em meio a Guerra Fria e em defesa do não-alinhamento a ambas as superpotências, Nehru argumentou que o ponto de saturação já havia chegado e que as armas levariam o mundo à ruína. Contudo, em 1998, a Índia testou abertamente armas nucleares e, desde o início, não assinou o TNP. Líderes indianos alegam a natureza discriminatória do tratado como motivo para terem seu armamento nuclear. A mudança de prioridades e da política doméstica de um país podem alterar sua disposição de continuar signatário de um tratado desigual. Assim, o particularismo dado aos Estados nuclearmente armados pode servir de base para que países hoje signatários venham a se retirar do tratado no futuro, ou desenvolver programas alternativos, secretos ou não declarados, como no caso de Israel.
A ideia de que o regime de não proliferação é transitório, e objetiva chegar a uma era não nuclearizada, é válida. Entretanto, a forma como o TNP foi redigido e é respeitado na prática leva a um problema de efetividade do caráter transitório. Ao afirmar no artigo 6º que os Estados devem buscar de boa fé medidas para o desarmamento, o tratado abre espaço para que os Estados nuclearmente armados não negociem e busquem, de fato, o desarmamento. Isso porque as preferências nacionais estão presentes nas políticas desenvolvidas por cada país. Se a busca por segurança individual é o que move um Estado, ele fará o que estiver a seu alcance para manter uma posição de superioridade no sistema.
Assim, o desarmamento pode não fazer sentido às potências detentoras, já que elas estariam abrindo mão de parte de sua defesa e poder de influência. O problema de redação do TNP reside no termo “boa-fé”, ou seja, os Estados irão buscar o desarmamento se for conveniente em determinado tempo, mas não serão obrigados ou fortemente incentivados a fazê-lo. Isso levanta duas questões: a falta de capacidade de enforcement no tratado e o poder ampliado das potências detentoras. Uma vez que possuem as armas e adquirem mais poder material, dificilmente algum outro país adepto ao regime conseguirá persuadi-las a mudar sua posição. Embora o regime busque a universalidade da diminuição das armas nucleares, o particularismo representado pelo direito de posse das armas às detentoras faz com o tratado mais se aproxime de um regime de status quo do que de um transitório.
Os interesses nacionais não movem somente as grandes potências, mas também os outros países, que buscam energia nuclear para fins civis e desenvolvimentistas. A barganha presente no tratado advém do artigo 4º que prevê a possibilidade de intercâmbio da energia atômica para uso pacífico. Assim, os Estados não nuclearmente armados abrem mão da posse de armas nucleares, restritas às cinco detentoras, com esperanças de receberem assistência nuclear delas, no entanto, sem a garantia explícita de que receberão.
Implicações teóricas
O problema da injustiça presente no tratado desafia algumas questões do conhecimento e da construção da disciplina de Relações Internacionais. A ideia de um sistema internacional anárquico baseado em Estados-nação igualmente soberanos foi uma construção teórica engendrada no surgimento da disciplina durante a Guerra Fria. Ao se colocar em Westfalia, 1648, o marco inicial das relações internacionais com o Estado-nação moderno, uma narrativa teórica foi criada. No entanto, muito do que é creditado ao século XVII foi, na verdade, um longo processo concluído apenas na segunda metade do século XX, com os processos de descolonização: um sistema internacional composto por Estados-nação. Contudo, alguns conceitos e suas aplicações abrem espaço para questionamentos. Os Estados são igualmente soberanos dentro do sistema sem autoridade supranacional, entretanto, a desigualdade de forças dadas em termos práticos e na jurisdição inscrita em tratados, por exemplo, desafia o preceito de igualdade.
Se não há autoridade supranacional e todos os Estados têm igualdade jurídica, a ideia de hierarquia desafia a noção de anarquia. Uma vez que um Estado tem mais poder do que outro e ocupa uma posição mais favorável em um tratado, o controle da ordem e das instituições internacionais pode ser dado de maneira vertical e hierárquica. O exercício da autoridade é feito por alguns Estados mesmo fora de sua área soberana, passando a moldar o comportamento de outros Estados que, assim, perdem o controle total do que podem fazer. Isso desafia também o princípio de não intervenção concebido para o sistema moderno de Estados, visto que os mais poderosos conseguem interferir nas decisões dos mais fracos. Assim, o regime de não proliferação nuclear, hierarquicamente definido e com seus preceitos particularistas, rompe com as características atribuídas pela disciplina de Relações Internacionais ao sistema e ao Estado.
A governança das armas nucleares ainda está inserida na predominância do Estado-nação como categoria principal de análise e atuação internacional, já que o TNP reconhece a cinco Estados o direito de posse das armas nucleares. Ao formar diferentes categorias, os beneficiados do tratado conseguem se impor hierarquicamente aos demais países, por possuírem armas que garantem a eles uma segurança maior do que a quaisquer outros Estados e por terem o poder de ameaça dado pela deterrence.
Conclusão
A questão da (in)justiça presente no TNP levanta desafios teóricos e práticos para o sistema internacional. Ao dividir os países em categorias com diferentes direitos e deveres, o tratado legitima uma hierarquia entre Estados que beneficia um número restrito de países. Apesar de ter sucesso na (quase) universalidade, pelo número de signatários, o regime mantém um grande benefício de segurança às potências estabelecidas, em detrimento dos demais Estados. Com o particularismo e os termos desiguais, a estabilidade do regime é ameaçada: os adeptos podem se retirar do tratado para desenvolver suas armas, se for de seu interesse. Além disso, é possível que o regime desafie conceitos e o conhecimento construído pela disciplina de Relações Internacionais. Para pesquisa futura, pensar e avaliar formas de governança global desterritorializadas de Estados-nação pode ser relevante, principalmente para formação de políticas mais igualitárias e justas.
Texto do tratado disponível em: United Nations. Text of the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (NPT). <https://www.un.org/disarmament/wmd/nuclear/npt/text/.>
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Artigo 4º do tratado, parágrafo 2: “All the Parties to the Treaty undertake to facilitate, and have the right to participate in, the fullest possible exchange of equipment, materials and scientific and technological information for the peaceful uses of nuclear energy. Parties to the Treaty in a position to do so shall also co-operate in contributing alone or together with other States or international organizations to the further development of the applications of nuclear energy for peaceful purposes, especially in the territories of non-nuclear-weapon States Party to the Treaty, with due consideration for the needs of the developing areas of the world.” Disponível em: <https://www.un.org/disarmament/wmd/nuclear/npt/text/>.
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